在新版《中华人民共和国土地管理法》修订颁布实施的背景下，中央最高决策层已经为城乡建设用地统一市场的形成设定了明确的时间要求。这意味着以商业集体建设用地市场为核心的城乡建设用地统一市场，将成为一个“必做之事”的工作领域。

《中国商报》记者了解到，中央政府已经将2035年，即2035年设定为最终目标时间，全国必须形成完整统一的城乡建设用地市场体系。如果我们看看这个时间目标，刚刚修订和颁布的新修订的土地管理法只是第一步。

此前，已有33个市县获准就这一领域的工作相关问题开展长期试验。自然资源部下属的公共机构自然资源咨询中心在整个过程中进行了专门研究。研究课题发现，要在2035年前形成城乡建设用地统一市场，包括税收问题在内的一系列问题需要在实践中得到解决。

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党中央、国务院一贯要求建立统一的城乡建设用地市场，目标明确，时限明确9月18日，自然资源系统的一位权威人士告诉记者，为形成城乡建设用地统一市场，中央最终确定的目标是2035年。

中国目前实行最严格的耕地保护制度。在这种背景下，城乡土地被现行的土地管理制度分割开来。城市土地是国有建设用地，农村土地是集体土地。在土地管理法修订前，只有国有建设用地才能在市场上交易，农村集体土地只有通过征地转化为国有建设用地后才能在市场上交易。

中共十八届三中全会明确要求建立统一的城乡建设用地市场。此后，经全国人大授权和批准，全国33个市县启动了土地管理体制改革试点项目，包括“农村商业集体建设用地市场交易”。与此同时，土地管理法的修订开始加快。修订工作最终完成后，新版《土地管理法》清除了农村商业集体建设用地进入的法律障碍。

"修改法律只是第一步，也只是开始。"试点地区自然资源职能部门的一位人士告诉记者，中央政府希望从制度协调的角度建立一个统一、完善的城乡建设用地市场体系。“法律只说这些东西在全国范围内不再被禁止，但是法律没有提到如何去做，必须在实践中总结、调整和建构。商业集体建设用地进入市场环节多，利益主体复杂，没有现成的收入分配经验和模式。”他告诉记者。

因此，虽然2035年似乎有足够的时间，但农村商业集体建设用地进入市场并建立一个完整的市场体系并不容易，因为它非常复杂。上述权威人士告诉记者，中央政府设定的目标是2035年，但还有一个阶段性目标，即到2022年基本建立城乡统一的建设用地市场。从“基本建设”的时间点来看，任务还是比较紧迫的。

相对空白

目前，中国内地国有建设用地交易市场已经非常成熟和完善。以“招标、拍卖、挂牌”交易方式为核心，形成了从土地整理、储备、定价到交易的完整体系。然而，相比之下，农村商业集体建设用地进入市场的制度水平几乎是一片空白。而且，与国有建设用地交易相比，农村商业集体建设用地的环节越来越复杂。

记者了解到，自全国33个市县土地管理体制三次改革以来，自然资源部咨询研究中心开展了同步专项研究。这项研究也得出了类似的研究结论。目前，关于这一主题的研究将于2019年8月左右完成。

“实行全民所有制和所有权与使用权分离的国有建设用地有偿使用制度，是国有建设用地市场的本质特征。以此为起点，国有建设用地市场形成了相对规范的产权制度、交易主体、交易范围、交易规则、市场服务、市场监管、收入分配等相关制度。”根据这项特殊研究。

根据目前已确定的土地管理体制改革的重点，国有土地使用制度改革的重点主要体现在以下几个方面:完善国有土地产权制度，落实全民所有土地资产所有者的责任，深化国有农业土地使用制度改革，完善建设用地二级市场管理制度，区分所有者和管理者的权利。

然而，农村商业集体建设用地的市场准入远未达到如此明确的水平。根据原国土资源部和自然资源部确定的工作重点，农村集体经营性建设用地使用制度改革主要包括:完善产权制度，促进农村集体建设用地和国有土地权利和价格平等，协调城乡土地空间发展格局，完善农村土地使用管理政策。

“在目前的法制环境下，国有建设用地的市场规则相对完善，集体建设用地只有产权、规划和一些标准的法律规定。试点后，两者总体上基本相同，但由于供应商不同，在决策机制、目标定位和交易方式上存在差异。”上述权威人士表示。

这个问题仍有待解决。

项目专项研究的结论指出，要形成完整的城乡建设用地市场体系，必须处理好五个关系，即土地市场与市场经济的关系；政府与市场的关系；国家、集体和农民的关系；中央政府与地方政府的关系；市场化改革与征地制度改革的关系。

记者了解到，试点期间，33个市县在农村集体经营建设用地领域有“不同的做法”。现在，在试点和法律修订完成后，需要做的是总结和统一工作，因为在这个时候，农村集体经营建设用地进入市场的工作应该在全国范围内进行，而不是在试点地区和市县进行。

其中，收入分配是需要进一步探索和关注的重点。与国有建设用地市场不同，国有建设用地的增值收益部分归国家所有。模式和路线相对清晰。分销层面没有问题。最多的问题是如何分配市级财政和区级财政。但是，农村商业集体建设用地的收入分配有相当一部分分配给农村集体经济组织，这种分配方式下国家的收入主要体现在税收上。

但是，自然资源部研究咨询中心通过研究发现，目前，农村集体经营建设用地进入市场后产生的收入的征税还没有明确的原则和路径。试点地区的做法仍然不同。

记者了解到，试点期间，各试点地区尚未就成本核算、征费调整基金征费比例等关键问题达成一致。因此，自然资源部提出下一步应进一步完善城乡统一建设用地市场背景下的税制建设，统一税种、税基和税率。

"这是直接关系到农村集体经济组织收入的核心问题."上述权威人士表示。

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